Региональное
Законодательство
Ярославской области

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 07.07.2014 по делу N А82-4332/2014 <О признании недействующими пунктов 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 3.4, 3.6, 4.2 Положения о порядке деятельности общественных кладбищ на территории Угличского муниципального района, утвержденного Решением Думы Угличского Муниципального округа от 28.10.2004 N 21 >

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 7 июля 2014 г. по делу № А82-4332/2014

Резолютивная часть решения оглашена 09.06.2014 года.
Арбитражный суд Ярославской области в составе председательствующего Украинцевой Е.П., судей Мухиной Е.В. и Марусина В.А.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Куликовой А.А.
рассмотрев в судебном заседании заявление Прокуратуры Ярославской области (ИНН 7604008189, ОГРН 1027600688917)
к Думе Угличского муниципального района Ярославской области (ИНН 7612032160, ОГРН 1037602005814)
с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора Муниципального унитарного предприятия "Риком"
о признании недействующим в части нормативного правового акта,
при участии
от заявителя - Кузьмин А.Г., прокурор отдела гражданско-судебного надзора Прокуратуры Ярославской области
от ответчика - Петров В.В. (представитель по доверенности от 07.05.2014 № 25),
от третьего лица - не явился (извещен)

установил:

Прокуратура Ярославской области обратилась в суд с заявлением о признании пунктов 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 3.4, 3.6, 4.2 Положения о порядке деятельности общественных кладбищ на территории Угличского муниципального района, утвержденного Решением Думы Угличского Муниципального округа от 28.10.2004 № 21 (в ред. Решений Думы Угличского муниципального района от 02.06.2008 № 442, от 15.10.2009 № 124), не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", п. 17 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и не действующими полностью.
Определением суда от 07.04.2014 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие "Риком".
Третье лицо, надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своих представителей не направило, пояснений не представило, в связи с чем в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд полагает возможным провести судебное разбирательство в отсутствие Муниципального унитарного предприятия "Риком".
В судебном заседании представитель Прокуратуры Ярославской области поддержал предъявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.
Из пояснений заявителя следует, что оспариваемыми положениями на специализированную службу по вопросам похоронного дела, оказывающую ритуальные услуги, возложены дополнительные функции, которые должны осуществляться органом местного самоуправления (выдача разрешений на захоронение в могилы и на свободные места, благоустройство мест захоронения, контроль за благоустройством, поддержанием порядка, соблюдением санитарного состояния на кладбищах, регистрация захоронений и установки надгробных сооружений). По мнению Прокуратуры Ярославской области, статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием для предоставления этому хозяйствующему субъекту исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, в том числе полномочий органа местного самоуправления по содержанию кладбищ и полномочий федерального органа исполнительной власти по осуществлению санитарно-эпидемиологического контроля за состоянием мест погребения, и приводит к нарушению конкуренции в области оказания ритуальных услуг, а также ущемлению прав других лиц, оказывающих услуги в этой сфере.
Представитель ответчика признал, что оспариваемые нормативные положения противоречат требованиям частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". При этом ответчик считает, что положения п. 17 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" принятым им актом не нарушены.
Рассмотрев материалы дела, коллегия судей установила, что Решением Думы Угличского Муниципального округа от 28.10.2004 № 21 (в ред. Решений Думы Угличского муниципального района от 02.06.2008 № 442, от 15.10.2009 № 124), утверждено Положение о порядке деятельности общественных кладбищ на территории Угличского муниципального района (далее - Положение). Данные нормативные акты опубликованы в Угличской газете № 92-93 за 06.11.2004 г., № 42 за 07.06.2008 г. и № 82 за 24.10.2009 года.
Согласно п. 1.2 Положения обязанность по осуществлению погребения возлагается на специализированные службы. Специализированной службой Угличского муниципального района является унитарное предприятие "Риком". В сельских поселениях организацию погребения осуществляют администрации сельских поселений. В силу п. 2.2.2, 2.2.3 и 2.2.4 Положения на специализированную службу возложено оформление заказов по погребению и организация похоронного дела, благоустройство территории кладбища с поддержанием санитарного состояния кладбища.
В пунктах 3.4, 3.6 и 4.2 Положения предусмотрено, что специализированная служба выдает разрешения на захоронение в могилы и на свободные места в существующих оградах при отсутствии архивных документов, осуществляет постоянное хранение книги учета захоронений, которая является документом строгой отчетности, и производит регистрацию установки (замены) памятников и других надмогильных сооружений в соответствующей книге.
Прокуратура Ярославской области указывает на несоответствие оспариваемых положений этого нормативного акта частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", п. 17 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".
При разрешении спора коллегия судей исходит из следующего.
В части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" содержится запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. Часть 1 названной статьи запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Подпунктом 17 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального района. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанным законом не предусмотрена.
Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. В силу статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.
Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.
Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, права оказывать услуги по погребению имеется не только у лица, обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела. При этом возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.
В данном случае Прокуратурой Ярославской области не предоставлено каких-либо доказательство того, что в соответствии с оспариваемым Положением в ведение специализированной службы, а именно Муниципального унитарного предприятия "Риком", переданы муниципальное кладбище и соответствующие земельные территории. Также заявитель не утверждает, что полномочия по организации ритуальных услуг, содержанию мест захоронения, определению порядка деятельности общественных кладбищ и организации похоронного дела, которые возложены на органы местного самоуправления, не могут ими осуществляться через специально созданное для таких целей муниципальное унитарное предприятие.
При таких обстоятельствах оспариваемые нормативные положения не противоречат указанным требованиям п. 17 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Закона о погребении.
Оценивая приведенные заявителем доводы относительно допущенного нарушения п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" в части возложения на специализированную службу обязательств по постоянному хранению книги учета захоронений, которая является документом строгой отчетности, и регистрации установки (замены) памятников и других надмогильных сооружений в соответствующей книге (п. 3.6 и 4.2 Положения), коллегия судей не находит оснований согласиться с Прокуратурой Ярославской области.
В пункте 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" установлено предписание о том, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом согласно подпункта "б" пункта 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.
Муниципальный архив - структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным районом, городским округом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов (п. 11 ст. 3 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации"). При этом в пункте 18 ст. 3 этого закона определено понятие "владелец архивных документов", как государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование архивными документами и реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором.
При таких обстоятельствах, само по себе ведение книги учета захоронений и книги регистрации установки (замены) памятников и других надмогильных сооружений является формированием документа в процессе деятельности муниципальной организации, которая выступает источником комплектования муниципального архива архивными документами применительно к ст. 20 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", поэтому установление формы документа, срока и порядка хранения, в том числе как документа строгой отчетности, по существу указанным требованиям не противоречат.
Кроме того, установленные пунктом 3.4 Положения полномочия специализированной службы по выдаче разрешений на захоронение в могилы и на свободные места в существующих оградах при отсутствии архивных документов не противоречат определенным в п. 2 ст. 7 Закона о погребении основаниям для определения этой организацией возможности исполнения волеизъявления о погребении его тела (останков) или праха в указанном им месте погребения.
Однако следует признать обоснованным доводы заявителя о несоответствии оспариваемых нормативных положений частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выражается в наделении специализированной службы в качестве муниципальной организации дополнительными функциями, одновременное исполнение которых в рамках основной деятельности в области похоронного дела создает преимущественные условия для деятельности этой организации как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, поскольку дает возможности специализированной службе по существу решать вопросы выделения земельных участков под захоронение, контроля за соблюдением порядка захоронений и пр. Указанная правовая позиция приведена в постановлениях Президиума Высшего арбитражного суда Ярославской области от 18.05.2011 № 17206/10, от 23.09.2008 № 12027/07 и учитывается судом в целях единообразия в толковании и применении норм права.
Таким образом, предъявленные требования Прокуратуры Ярославской области подлежат удовлетворению частично, пункты 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 3.4, 3.6, 4.2 Положения о порядке деятельности общественных кладбищ на территории Угличского муниципального района, утвержденного Решением Думы Угличского Муниципального округа от 28.10.2004 № 21 (в ред. Решений Думы Угличского муниципального района от 02.06.2008 № 442, от 15.10.2009 № 124), признаются судом не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не действующими полностью.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать пункты 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 3.4, 3.6, 4.2 Положения о порядке деятельности общественных кладбищ на территории Угличского муниципального района, утвержденного Решением Думы Угличского Муниципального округа от 28.10.2004 № 21 (в ред. Решений Думы Угличского муниципального района от 02.06.2008 № 442, от 15.10.2009 № 124), не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не действующими полностью.
Отказать в признании пунктов 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 3.4, 3.6, 4.2 Положения о порядке деятельности общественных кладбищ на территории Угличского муниципального района, утвержденного Решением Думы Угличского Муниципального округа от 28.10.2004 № 21 (в ред. Решений Думы Угличского муниципального района от 02.06.2008 № 442, от 15.10.2009 № 124), не соответствующими п. 17 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции (Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород) в месячный срок.

Председательствующий
Е.П.УКРАИНЦЕВА

Судьи:
Е.В.МУХИНА
В.А.МАРУСИН


------------------------------------------------------------------