Региональное
Законодательство
Ярославской области

Апелляционное определение Ярославского областного суда от 09.01.2014 по делу N 33-3 <О частичной отмене решения Кировского районного суда г. Ярославля от 27.05.2013 и признании недействующей части 3 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 N 201>

ЯРОСЛАВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 января 2014 г. по делу № 33-3

Судебная коллегия по гражданским делам Ярославского областного суда в составе: председательствующего Равинской О.А.,
судей Гушкана С.А., Кутузова М.Ю.,
при секретаре М.М.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Равинской О.А.
9 января 2014 года
дело по апелляционной мэрии города Ярославля на решение Кировского районного суда города Ярославля от 27 мая 2013 года, которым постановлено:
"Заявление прокурора города Ярославля удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу абз. 2 части 3 статьи 9 и часть 5 статьи 35 Правил землепользования и застройки г. Ярославля, утвержденных Решением муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 № 201.
В удовлетворении остальной части требований прокурору отказать".

По делу установлено:

прокурор города Ярославля обратился в суд с заявлением о признании недействующими положений абзаца 2 части 3 статьи 9, части 3 статьи 15, части 5 статьи 35 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля № 201 от 17 сентября 2009 года (далее - Правила землепользования и застройки).
Заявление мотивировано тем, что установленная обжалуемыми нормами обязанность получать разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, связанное с размещением индивидуального жилого дома или объекта капитального строительства нежилого назначения, в отношении земельных участков, не связанных с расположением на земельном участке объекта капитального строительства (ранее не предоставлявшемся для эксплуатации (содержания), разрушенного, снесенного объекта капитального строительства либо предоставленном для целей, не связанных со строительством объекта капитального строительства), в порядке, предусмотренном для получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, вне зависимости от того, что размещение таких объектов капитального строительства предусмотрено градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны в качестве основного или вспомогательного вида разрешенного использования, противоречит статьям 7, 40, 41, 42, 85 Земельного кодекса РФ, статье 37 Градостроительного кодекса РФ, является
обременительным требованием, коррупциогенным фактором - наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, что предусмотрено подпунктом "а" пунктом 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96.
Судом вынесено указанное выше решение.
В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления. Доводы жалобы сводятся к нарушению и неправильному применению судом норм материального права.
Проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав в поддержание доводов жалобы представителя мэрии города Ярославля по доверенности Х.А.Н., представителя муниципалитета города Ярославля по доверенности О.А.М., позицию по делу прокурора Кузьмина А.Г., изучив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.
Решение муниципалитета г. Ярославля от 17 сентября 2009 года № 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ярославля", в том числе оспариваемые положения, принято муниципалитетом города Ярославля 9 сентября 2009 года и подписано мэром города Ярославля в пределах их компетенции, в порядке, установленном частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 55, 69 Устава города Ярославля.
Решение муниципалитета г. Ярославля от 17 сентября 2009 года № 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ярославля" опубликовано в газете "Городские новости".
Прокурор просил признать недействующими и противоречащими закону, имеющему большую юридическую силу, положения абзаца 2 части 3 статьи 9, части 3 статьи 15, части 5 статьи 35 Правил землепользования и застройки, ссылаясь на то, что указанными нормами на правообладателя земельного участка, который не связан с расположением объекта капитального строительства и ранее не предоставлялся для размещения объекта капитального строительства, возлагается обязанность по получению разрешения на вид разрешенного использования земельного участка, связанный с размещением объектов капитального строительства, в порядке, предусмотренном для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, что прямо противоречит части 2 статьи 7 ЗК РФ, части 6 статьи 30 и части 4 статьи 37 ГрК РФ, которые предоставляют право правообладателям любых земельных участков избирать самостоятельно, без дополнительных согласований основной и вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий видов.
В суде апелляционной инстанции прокурор уточнил правовые основания, по которым оспариваемые нормы должны быть признаны недействующими, указал, что орган местного самоуправления данными нормами установил возможность изменения видов разрешенного использования вышеуказанных земельных участков в обход процедуры, установленной федеральным законом для предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством.

В соответствии с частью 3 статьи 256 ГПК РФ суд при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Пунктом 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять, соответствует ли содержание акта или его части не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о признании недействующими положений абзаца 2 части 3 статьи 9 и части 5 статьи 35 Правил землепользования и застройки, но по иным правовым основаниям. Решение суда в части отказа в признании недействующими положений части 3 статьи 15 Правил землепользования и застройки не соответствует требованиям закона в связи со следующим.
Согласно абзацу 2 части 3 статьи 9 Правил землепользования и застройки, если земельный участок не связан с расположением объекта капитального строительства, ранее не предоставлялся для размещения объекта капитального строительства (земельные участки, указанные в пункте 6 части 1 статьи 7 Правил), выбор вида разрешенного использования земельного участка, связанный с размещением объекта капитального строительства, допускается в соответствии с регламентом соответствующей территориальной зоны в порядке, предусмотренном для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования статьей 15 Правил.
Положения части 3 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Ярославля устанавливают, что если земельный участок не связан с расположением объекта капитального строительства, ранее не предоставлялся для размещения объекта капитального строительства (земельные участки, указанные в пункте 6 части 1 статьи 7 Правил), возможность размещения на указанном участке индивидуального жилого дома или объекта капитального нежилого назначения оценивается Комиссией с учетом градостроительных и иных условий использования территории.
В соответствии с частью 5 статьи 35 Правил землепользования и застройки города Ярославля размещение объектов индивидуального жилищного строительства и объектов капитального строительства нежилого назначения, предусмотренных в соответствующей территориальной зоне в качестве основных видов разрешенного использования и условно разрешенных видов разрешенного использования на земельных участках, указанных в пункте 6 части 1 статьи 7 Правил, относится в данной территориальной зоне к условно разрешенным видам использования без специального указания на данный вид использования в градостроительных регламентах.
Частью 1 статьи 7 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что строительство объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с установленными Правилами, градостроительными регламентами, с соблюдением требований технических регламентов, в том числе установленных нормативными правовыми актами требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащихся в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования, на застроенных или подлежащих застройке земельных участках:
1) правообладателями (арендаторами, землепользователями) земельных участков, предоставленных из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства объектов недвижимости, указанных в документах о предоставлении земельного участка (жилого либо нежилого назначения), а также для ведения личного подсобного хозяйства, в отношении строительства объектов, предусмотренных Федеральным законом от 7 июля 2003 № 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве";
2) правообладателями земельных участков, являющимися собственниками объектов капитального строительства (лицами, действующими по поручению собственников объектов недвижимости), расположенных на указанных земельных участках (предоставленных для эксплуатации (обслуживания) объектов недвижимости), в том числе со сносом существующего объекта капитального строительства;
3) собственниками земельных участков;
4) лицами, владеющими земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, в случаях разрушений объекта капитального строительства, для обслуживания которого предоставлен земельный участок, от пожара, стихийных бедствий, ветхости, при условии начала восстановления в установленном порядке объекта капитального строительства в течение трех лет или продлении указанного срока исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающим правом предоставления соответствующего земельного участка;
5) арендаторами (субарендаторами) земельных участков в случаях разрушений объекта капитального строительства, для обслуживания которого предоставлен земельный участок, от пожара, стихийных бедствий, ветхости, в случаях, когда право восстановления объекта капитального строительства предусмотрено договором аренды (субаренды);
6) правообладателями земельных участков, не указанных в пунктах 1 - 5 части 1 настоящей статьи, не связанных с расположением на земельном участке объекта капитального строительства (ранее не предоставлявшемся для эксплуатации (содержания), разрушенного, снесенного объекта капитального строительства либо предоставленном для целей, не связанных со строительством объекта капитального строительства) и получившими разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, связанный с размещением индивидуального жилого дома или объекта капитального строительства нежилого назначения.
Из вышеназванных обжалуемых прокурором положений Правил землепользования и застройки следует, что органу местного самоуправления предоставлено право изменять вид разрешенного использования земельного участка с вида, не связанного с расположением объекта капитального строительства и ранее не предоставлявшегося правообладателю для размещения объекта капитального строительства, на вид, связанный с размещением объекта капитального строительства, в соответствии с регламентом соответствующей территориальной зоны.
Судебная коллегия полагает, что обжалуемые прокурором нормы противоречат принципам и правилам оборота земель, закрепленных в Земельном и Градостроительном кодексах РФ.
В соответствии со статьями 128, 129, 130 ГК РФ земельные участки являются объектами гражданских прав, относятся к недвижимому имуществу.
Согласно пункту 1 статьи 264 ГК РФ, пункту 1 статьи 27 ЗК РФ оборот земельных участков и предоставление их собственниками другим лицам осуществляются на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.
Из статей 8, 11.1, 11.2 Земельного кодекса РФ, части 3 статьи 1, пункта 14 части 2 статьи 7 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" следует, что целевое использование, вид разрешенного использования земельного участка относится к уникальным характеристикам объекта недвижимости, позволяющим определить данное имущество в качестве индивидуально-определенной вещи.
В соответствии со статьями 1, 7 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Статьей 85 ЗК РФ установлено, что порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Земельные участки могут использоваться в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (пункты 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).
Согласно статье 7 ЗК РФ возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий. Данное положение конкретизировано в пункте 4 статьи 37 ГрК РФ, которой предусмотрено, что без дополнительных разрешений и согласования правообладателями выбираются основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с пунктом 3 статьи 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Главой 5 Земельного кодекса РФ законодателем предусмотрены основания возникновения прав на землю для каждой категории земель исходя из их правового режима, целевого использования, вида разрешенного использования земельного участка, участников земельных правоотношений, и установлен особый порядок предоставления земельных участков.
Процедура предоставления земельного участка для строительства и жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предусмотрена статьями 30 и 30.1 ЗК РФ, согласно которым земельный участок под указанные цели может быть предоставлен с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов, с предварительным согласованием мест размещения объектов, посредством проведения аукциона.
Из указанных норм закона следует, что Земельным кодексом РФ предусмотрен особый порядок предоставления земельных участков для строительства и жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, подмена которого недопустима и законодателем не предусмотрена.
Таким образом, ни орган местного самоуправления, ни правообладатель земельного участка не могут произвольно изменять вид разрешенного использования земельного участка с вида, не связанного с расположением объекта капитального строительства, на вид, связанный со строительством, в том числе и в рамках предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, поскольку такое изменение не соответствует установленному законом порядку представления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Учитывая, что порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренный оспариваемыми положениями Правил землепользования и застройки, приведет к возникновению иного объекта недвижимости по своим характеристикам (целям использования, правовому режиму и т.д.), не соответствует порядку предоставления земельных участков для целей строительства, установленному земельным законодательством, то оспариваемые нормы Правил землепользования и застройки города Ярославля подлежат признанию недействующими.
Доводы мэрии о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки соответствуют объему прав собственника, предусмотренному статьями 209, 215, 263 ГК РФ, не могут быть приняты во внимание.
Согласно пункту 9 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
Пунктом 1 статьи 263 ГК РФ предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
На основании статьи 43 ЗК РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом, федеральными законами.
Исходя из статей 40, 41 ЗК РФ собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков вправе на земельных участках возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Из данных норм следует, что право любого правообладателя земельного участка, в том числе и собственника, на строительство объекта капитального строительства или жилого назначения поставлено также в зависимость от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка.
Земельным и градостроительным законодательством не предусмотрено право органа местного самоуправления предоставлять иному правообладателю земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, для строительства иначе как в порядке, предусмотренном положениями главы 5 ЗК РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При определении момента, с какого оспариваемые нормы должны быть признаны недействующими, судебная коллегия принимает во внимание правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 года № 1-П, разъяснения, содержащиеся в абзаце 3 пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и считает необходимым признать оспариваемые положения нормативного правового акта недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ, статьи 35 Федерального закона "О средствах массовой информации" решение суда в части признания нормативного правового акта недействующим, либо сообщение о таком решении должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации.
Руководствуясь статьей 328 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Кировского районного суда г. Ярославля от 27 мая 2013 года в части отказа прокурору города Ярославля в удовлетворении требований о признании недействующей части 3 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля № 201 от 17 сентября 2009 года, отменить.
Принять новое решение в указанной части и резолютивную часть решения суда изложить в следующей редакции:
"Признать недействующими положения абзаца 2 части 3 статьи 9, части 3 статьи 15, части 5 статьи 35 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля № 201 от 17 сентября 2009 года, со дня вступления решения суда в законную силу."
Апелляционную жалобу мэрии города Ярославля на решение Кировского районного суда города Ярославля от 27 мая 2013 года оставить без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------