Региональное
Законодательство
Ярославской области

Апелляционное определение Ярославского областного суда от 19.12.2014 по делу N 33-6927/2014 <Об оставлении без изменения решения Кировского районного суда г. Ярославля от 23.09.2014, которым было отказано в признании недействующим пункта 2 постановления мэрии г. Ярославля от 16.05.2013 N 1106 "Об упорядочении розничной алкогольной продукции на территории города Ярославля", распоряжения заместителя мэра города Ярославля от 04.02.2014 N 13-рз "Об утверждении реестра организаций и объектов, на прилегающих территориях к которым не разрешается розничная продажа алкогольной продукции" в части графического изображения схем расположения объектов и границ указанных территорий>

ЯРОСЛАВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 декабря 2014 г. по делу № 33-6927/2014

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе:
председательствующего судьи Ломтевой Л.С.,
судей Нуждина С.В. и Суринова М.Ю.,
при секретаре М.,
с участием прокурора Лемеховой Т.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Ярославле
19 декабря 2014 года
гражданское дело по апелляционной жалобе ООО "Милана" на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 23.09.2014 года, которым постановлено:
В удовлетворении заявления Общества с ограниченной ответственностью "Милана" отказать.
Заслушав доклад судьи Нуждина С.В., судебная коллегия

установила:

ООО "Милана" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим п. 2 постановления мэрии г. Ярославля от 16.05.2013 № 1106 "Об упорядочении розничной алкогольной продукции на территории города Ярославля", Распоряжения заместителя мэра города Ярославля от 04.02.2014 № 13-рз "Об утверждении реестра организаций и объектов, на прилегающих территориях к которым не разрешается розничная продажа алкогольной продукции" в части графического изображения схем расположения объектов и границ прилегающих территорий в Приложении № 1 к Распоряжению.
Требования заявителя мотивированы следующим. ООО "Милана" намерено получить лицензию на розничную продажу алкогольной продукции, а также на розничную торговлю пивом и пивными напитками в торговом объекте <адрес>, который принадлежит обществу на праве аренды. Из схемы размещения МОУ СОШ № 57, расположенной по адресу <адрес>, следует, что часть здания, в котором расположен торговый объект, входит в границы территории, прилегающей к образовательному учреждению, что может повлечь за собой отказ в выдаче лицензии. Заявитель полагает, что пункт 2 постановления мэрии г. Ярославля № 1106, которым установлен порядок определения границ прилегающих территорий и способ расчета расстояния до границ прилегающих территорий, противоречит пунктам 4 и 5 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425. Так, нормами этих правил установлено, что дополнительная территория определяется с учетом конкретных особенностей местности и застройки и двух точек отсчета - вход для посетителей на обособленную территорию либо в здание, строение и сооружение и вход для посетителей в стационарный торговый объект. Пунктом 2 оспариваемого постановления мэрии установлен отличный от вышеуказанного порядок расчета расстояния до границ прилегающих территорий. Графическое изображение схем размещения социально значимых объектов и границ прилегающих к ним территорий также не соответствует пунктам 4 и 5 Правил - схемы иллюстрируют лишь входы для посетителей на обособленную территорию либо в здание, строение, сооружение, а входы в стационарные торговые объекты, которые имеют равное значении, не указаны. Не учтены конкретные особенности местности и застройки (необходимость обхода зданий, сооружений, плотность, застройки, непреодолимые препятствия). Кроме того, согласно указанным схемам необоснованно увеличено расстояние до границ прилегающих территорий к социально значимым объектам, имеющим обособленную территорию. На схемах при определении зоны прилегающей территории обособленная территория не учитывается и точкой отсчета измерения расстояния до границ прилегающей территории, является вход на обособленную территорию. Вход в торговый объект заявителя на схеме не обозначен, вследствие чего предприниматель лишен возможности иметь полную и открытую информацию о своем праве на розничную продажу алкогольной продукции, пива и пивных напитков. Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области при принятии решения о выдаче лицензии руководствуется схемами границ прилегающих территорий, утвержденными Распоряжением заместителя мэра города Ярославля. При частичном попадании здания в границы прилегающей территории, с учетом того, что на схеме не обозначен вход в стационарный торговый объект, у департамента отсутствуют полномочия и возможность установить расположение входа в торговый объект по отношению к границам прилегающей территории, что повлечет отказ в выдаче лицензии.
Судом постановлено указанное решение.
В апелляционной жалобе ООО "Милана" ставится вопрос об отмене решения суда. Доводы жалобы сводятся к неправильному определению обстоятельств, имеющих значением для дела, нарушению норм материального права.
Проверив законность и обоснованность решения, исходя из доводов, изложенных в жалобе, заслушав представителя ООО "Милана" - Ч., представителя Департамента агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области - Т., поддержавших жалобу, представителя мэрии г. Ярославля - С., возражавшего против жалобы, заключение прокурора, исследовав материалы дела, судебная коллегия считает, что правовых оснований для отмены решения суда не имеется.
По делу установлено, что мэрией города Ярославля 16.05.2013 г. принято постановление № 1106 "Об упорядочении розничной продажи алкогольной продукции на территории города Ярославля", пунктом 1 которого установлено расстояние до границ территорий, прилегающих к детским, образовательным, медицинским организациям, объектам спорта, оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам, объектам военного назначения, местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (в приложении 1).
В соответствии с пунктом 2 данного постановления в границы территории, прилегающей к организации и (или) объекту, указанным в пункте 1 постановления, включаются: обособленная территория (при наличии таковой) и территория, определяемая путем замера расстояния, установленного в соответствии с пунктом 1 постановления, по радиусу:
при наличии обособленной территории организации и (или) объекта, указанных в
пункте 1 постановления, - от входа для посетителей на обособленную территорию
организации и (или) объекта, указанных в пункте 1 постановления;
при отсутствии обособленной территории организации и (или) объекта, указанных в пункте 1 постановления, - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 1 постановления.
При наличии нескольких входов для посетителей в здания (строения, сооружения), в которых расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 1 постановления, либо на обособленную территорию таких организаций и (или) объектов замер проводится от каждого входа.
Постановление мэрии города Ярославля от 16.05.2014 г. опубликовано в газете "Городские новости" № 42 25.05.2013 г.
Распоряжением мэрии г. Ярославля от 04.02.2014 № 13-рз утвержден Реестр организаций и объектов на прилегающих территориях к которым не разрешается розничная продажа алкогольной продукции. В Приложении № 1 к Распоряжению приведен данный Реестр организаций и объектов, на прилегающих территориях к которым не разрешается розничная продажа алкогольной продукции с порайонной разбивкой перечня этих организаций. Под пунктом 7 в перечне таких организаций, расположенных <адрес>, указана МОУ СОШ N, <адрес>. Согласно данной графической схеме, в границы прилегающей территории, рассчитанные от входа в обособленную территорию, входит и здание дома <адрес>, в котором находится торговый объект заявителя.
Данное Распоряжение опубликовано в газете "Городские новости" № 12 08.02.2014 г.
Согласно ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно п. 2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции: в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания; на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, на остановочных пунктах его движения (в том числе на станциях метрополитена), на автозаправочных станциях; на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях; на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях.
Пунктом 4 статьи 16 названного выше Федерального закона установлено, что к прилегающим территориям, указанным в пункте 2 настоящей статьи, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Во исполнение ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" Правительство Российской Федерации постановлением от 27.12.2012 № 1425 утвердило Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила № 1425).
В соответствии с пунктом 2 Правил № 1425 розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих: к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения.
В силу пункта 4 Правил № 1425 территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).
В соответствии с п. 7 Правил № 1425 от 27.12.2012 г. способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Ограничение розничной продажи алкогольной продукции и ее регулирование государством направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области, что предусматривает особый порядок розничной продажи алкогольной продукции. Вместе с тем, органы местного самоуправления, реализуя предоставленные им полномочия в данной области, не вправе выходить за рамки, установленные федеральным законодательством, необоснованно расширяя или сужая сферу действия ограничений.
Разрешая требования ООО "Милана", суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые акты являются нормативно-правовыми, так как в них содержатся правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений и данное акты подлежит проверке на предмет соответствия федеральному законодательству по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Согласно части 1 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Отказывая в удовлетворении ООО "Милана", суд исходил из того, что оспариваемые нормативные акты не противоречат Федеральному закону № 171-ФЗ и Постановлению Правительства РФ № 1425, по своему содержанию соответствуют актам, имеющим большую юридическую силу. Способ определения расстояния до границ территории, прилегающих к социально значимым объектам, путем замера расстояния по радиусу не противоречит положениям п.п. 4 и 5 Правил, утв. Постановлением Правительства РФ № 1425.
С указанными выводами судебная коллегия соглашается, считает их правильными, соответствующими материальному закону, установленным по делу обстоятельствам.
Ни Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", ни Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425, не содержат методики и способа расчета расстояний от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий определяемых органом местного самоуправления.
При этом федеральный законодатель именно органам местного самоуправления предоставил самостоятельно определять способы расчета расстояний от объектов, указанных в пункте 2 Правил до границ прилегающих территорий, не ограничивая их в выборе способов расчета (п. 7 Правил от 27.12.2012 № 1425).
Определение границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 Правил в соответствии с Правилами от 27.12.2012 № 1425 также является прерогативой органа местного самоуправления и устанавливаются ими самостоятельно. К решениям органа местного самоуправления прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 настоящих Правил.
Данное требование федерального законодательства при вынесении оспариваемых актов органами местного самоуправления исполнены.
Из содержания пункта 4 Правил от 27.12.2012 № 1425 следует, что в нем даются понятия, что относится к территориям, прилегающим к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил.
Из толкования пункта 5 Правил от 27.12.2012 № 1425 следует, что подразумевается под точками отсчета для определения дополнительной территории. При наличии обособленной территории такими точками отсчета для определения расстояний будут являться: от первой точки - входа для посетителей на обособленную территорию, до второй точки отсчета - входа для посетителей в стационарный торговый объект. При отсутствии обособленной территории точками отсчета для определения расстояний будут являться: первая точка - вход для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил; вторая точка - вход для посетителей в стационарный торговый объект.
Из п. 2 Постановления мэрии г. Ярославля от 16.05.2013 г. № 1106 с учетом схем границ прилегающей территории (Приложение к распоряжению заместителя мэра г. Ярославля от 4.02.2014 г. № 13-рз) точками отсчета являются: вход на обособленную территорию социально значимого объекта, а при отсутствии таковой - вход в здание социально значимого объекта.
С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что избранный органом местного самоуправления способ расчета расстояний "по радиусу в метрах", указанный в п. 2 Постановления мэрии г. Ярославля от 16.05.2013 г. № 1106 не нарушает прав граждан-потребителей алкогольной продукции, а также субъектов экономической деятельности, осуществляющих реализацию такой продукции. Каких-либо противоречий в п. 2 оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления федеральному законодательству не содержится.
Ссылка в жалобе на то, что при определении расстояния по радиусу возможно осуществление розничной продажи алкогольной продукции на обособленной территории, не могут быть приняты, поскольку обособленная территория социально значимого объекта входит в прилегающую территорию, на которую распространяются запретительные меры по реализации алкогольной продукции.
Отсутствие в схемах границ (Приложение к распоряжению заместителя мэра г. Ярославля от 4.02.2014 г. № 13-рз) входа в стационарный торговый объект не свидетельствует о противоречии данного акта федеральному законодательству. Доводы заявителя в указанной части фактически сводятся к правоприменению нормативных актов, что не входит в предмет рассмотрения судом по настоящему делу.
Доводы жалобы заявителя о том, что прилегающую территорию следует определять от входа здания социально значимого объекта, не могут быть приняты, т.к. не соответствуют положениям Правил, утв. Постановлением Правительством РФ от 27.12.2012 № 1425.
Доводы жалобы о том, что оспариваемое Распоряжение заместителя мэра г. Ярославля от 4.02.2014 г. № 13-рз, принято неуполномоченным лицом, не могут быть приняты, т.к. не основаны на законе.
Согласно ст. 97 Устава г. Ярославля заместитель мэра, являясь должностным лицом городского самоуправления, издает распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к полномочиям мэра города Ярославля в пределах, установленных положениями о структурных подразделениях мэрии, должностными инструкциями.
Оспариваемый акт подписан заместителем мэра г. Ярославля по экономике.
Согласно п. 15.2 должностной инструкции муниципального служащего, замещающего должность заместителя мэра города Ярославля по экономике, утв. Постановлением мэрии г. Ярославля от 14.01.2010 г., следует, что заместитель мэра г. Ярославля по экономике имеет право издавать распоряжения в случаях, установленных правовыми актами органов городского самоуправления.
Пунктом 4 Постановления мэрии г. Ярославля от 16 мая 2013 г. № 1106 прямо предусмотрено, что сформированный реестр организаций и объектов, на прилегающих территориях которым не разрешается розничная продажа алкогольной продукции, утверждается муниципальным правовым актом заместителя мэра города Ярославля по экономике.
Таким образом, оспариваемое Распоряжение принято уполномоченным лицом. Доводы жалобы о том, что заместитель мэра г. Ярославля не вправе принимать нормативные акты, основаны на неверном понимании и толковании представленных документов.
Ссылка в жалобе на не проведение мэрией г. Ярославля экспертизы в отношении принятого нормативного акта, судебной коллегией отклоняется, поскольку основана на не вступившей в силу правовой норме.
По изложенным мотивам апелляционная жалоба ООО "Милана" подлежит отклонению.
Руководствуясь ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Апелляционную жалобу ООО "Милана" на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 23.09.2014 года оставить без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------